Macam-macam Cara Untuk Merubah Undang-undang Dasar / Konstitusi

Betapapun sempurnanya sebuah konstitusi, pada suatu saat konstitusi itu bisa ketinggalan jaman atau tidak sesuai lagi dengan dinamika dan perkembangan masyarakat.

Karena itulah perubahan atau amandemen konstitusi merupakan sesuatu hal yang wajar dan tidak perlu dianggap sebagai sesuatu yang istimewa.

Yang penting bahwa perubahan itu didasarkan pada kepentingan negara dan bangsa dalam arti yang sebenarnya, dan bukan hanya karena kepentingan politik sesaat dari golongan atau kelompok tertentu. Secara teoritik perubahan undang-undang dasar dapat terjadi melalui berbagai cara.

CF. Strong menyebutkan 4 (empat) macam cara perubahan terhadap undang-undang dasar, yaitu:

a.   oleh kekuasaan legislatif tetapi dengan pembatasan-pembatasan tertentu,

b.   oleh rakyat melalui referendum,

c.   oleh sejumlah negara bagian-khususnya untuk negara serikat,

d.   dengan kebiasaan ketatanegaraan, atau oleh suatu lembaga negara yang khusus dibentuk untuk keperluan perubahan.

Sedangkan KC. Wheare (2010) mengemukakan bahwa perubahan konstitusi dapat terjadi dengan berbagai cara, yaitu:

a.   perubahan resmi,

b.   penafsiran hakim,

c.   kebiasaan ketatanegaraan/konvensi.

Tentang perubahan terhadap UUD 1945, sesuai pasal 37 ketentuan tentang perubahan itu adalah sebagai berikut:

a.   Usul perubahan pasal-pasal dalam Undang-Undang Dasar dapat diagendakan dalam sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat apabila diajukan oleh sekurang-kurangnya 1/3 dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.

b.   Setiap usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar diajukan secara tertulis dan ditunjukkan dengan jelas bagian yang diusulkan untuk diubah beserta alasannya.

c.   Untuk mengubah pasal-pasal Undang-Undang Dasar, sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat dihadiri oleh sekurangkurangnya 2/3 dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.

d.   Putusan untuk mengubah pasal-pasal Undang-Undang Dasar dilakukan dengan persetujuan sekurang-kurangnya limapuluh persen ditambah satu anggota dari seluruh anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.

e.   Khusus mengenai bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.

Sejak memasuki era reformasi muncul arus pemikiran tentang keberadaan UUD 1945, yang sangat berbeda dengan pemikiran yang ada sebelumnya. Secara garis besar arus pemikiran tersebut dapat dikemukakan antara lain sebagai berikut:

1.   Pertama, bahwa UUD 1945 mengandung rumusan pasal yang membuka peluang timbulnya penafsiran ganda.

2.   Kedua, bahwa UUD 1945 membawakan sifat executive heavy, yakni memberikan kekuasaan yang terlalu besar kepada Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif, sehingga kekuasaan yang lain yaitu legislative dan yudikatif seakan-akan tersubordinasi oleh kekuasaan eksekutif.

3.   Ketiga, sistem pemerintahan menurut UUD 1945 yang tidak tegas di antara sistem pemerintahan presidensiil dan sistem pemerintahan parlementer, sehingga ada yang menyebutnya sebagai sistem quasi presidensiil.

4.   Keempat, perlunya memberikan kekuasaan yang luas kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan menyelenggarakan rumah tangganya sendiri, agar daerah dapat mengembangkan diri sesuai dengan potensinya masing-masing.

5.   Kelima, rumusan pasal-pasal tentang hak asasi manusia yang ada dalam UUD 1945 dirasa kurang memadai lagi untuk mewadahi tuntutan perlindungan terhadap hak asasi manusia dan warga negara seiring dengan perkembangan global.

Arus pemikian sebagaimana dikemukakan di atas kemudian mewarnai perubahan (amandemen) terhadap UUD 1945. Dengan demikian amandemen terhadap UUD 1945 pada prinsipnya mengarah pada perubahan untuk menjawab persoalan-persoalan sebagaimana dikemukakan di atas.

Dengan adanya ketentuan pasal UUD 1945 yang dapat menimbulkan penafsiran ganda, telah dilakukan amandemen dengan menetapkan rumusan baru yang lebih jelas dan eksplisit. Misalnya masa jabatan presiden, sebelum amandemen dinyatakan bahwa “Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatan selama lima tahun dan sesudahnya dapat dipilih kembali”. Dalam ketentuan tidak menyebutkan secara tegas dipilih kembali untuk berapa kali masa jabatan.

Dengan demikian dimaknai bahwa seseorang dapat dipilih menjadi Presiden atau Wakil Presiden untuk beberapa kali masa jabatan tanpa batas. Dalam amandemen UUD 1945 dirumuskan secara tegas bahwa presiden hanya dapat dipilih kembali untuk satu kali masa jabatan, yang berarti bahwa orang yang sama akan dapat memegang jabatan sebagai presiden maksimal dua kali masa jabatan.

Terkait dengan sifat executive heavy yang dibawakan oleh UUD 1945, pada amandemen pertama telah dilakukan perubahan dan penambahan atas pasal 5 (1), pasal 7, pasal 9, pasal 13 (2), pasal 14,

pasal 15, pasal 17 (2) (3), pasal 20, dan pasal 21, yang pada intinya mengatur pembatasan jabatan presiden, mengubah kewenangan legislative yang semula di tangan presiden menjadi kewenangan DPR, serta menambah beberapa substansi yang membatasi kewenangan prseiden.

(Hidayat, 2002:1). Kewenangan-kewenangan tertentu yang sebelumnya dapat dilakukan sendiri oleh presiden, setelah amandemen harus dilakukan dengan memperhatikan pertimbangan dari lembaga yang lain, seperti mengangkat duta dan konsul harus dengan pertimbangan DPR, memberi grasi dan rehabilitasi dengan pertimbangan Mahkamah Agung, dan memberikan amnesti serta abolisi harus dengan pertimbangan DPR. Hal itu jelas merupakan pengurangan terhadap kekwenangan presiden.

Berkaitan dengan ketentuan sistem pemerintahan yang tidak tegas antara presidential dan parlementer, melalui amandemen UUD 1945 ditegaskan system pemerintahan presidential dengan munculnya ketentuan bahwa presiden dipilih secara langsung oleh rakyat. (pasal 6A (1)). Dengan pemilihan secara langsung oleh rakyat, kosekuensinya bahwa presiden tidak lagi bertanggungjawab kepada MPR.

MPR hanya dapat memberhentikan presiden di tengah masa jabatannya setelah adanya keputusan melanggar hukum yang dikeluarkan oleh Mahkamah Konstitusi, yakni berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela, dan/atau pendapat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat menduduki jabatannya. Presiden juga tidak bertanggungjawab kepada DPR baik langsung maupun tidak langsung, sehingga Presiden dan DPR tidak dapat saling menjatuhkan. Semua itu merupakan indikasi sistem pemerintahan presidential.

 

Menyangkut perlunya kesempatan yang lebih luas bagi daerah untuk mengatur urusan daerahnya sendiri telah dilakukan amandemen terhadap pasal 18 UUD 1945 dengan menambahkan beberapa ayat serta menambahkan pasal 18 A dan pasal 18 B. Dengan amandemen tersebut pemerintah daerah diberi kesempatan untuk nenjalankan otonomi seluasluasnya, adanya penghargaan dari pemerintah pusat atas keragaman daerah dan kekhususan yang terdapat pada daerah-daerah tertentu, serta pembagian kekuangan yang lebih adil antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Sedangkan yang berkait dengan masalah hak asasi manusia sangat jelas tampak bahwa amandemen terhadap UUD 1945 telah memasukkan cukup banyak rumusan-rumusan baru tentang hak asasi manusia dan warga negara dengan menambahkan pasal 28 A sampai dengan pasal 28 J.

Selanjutnya perubahan terhadap UUD dapat ditelaah dari beberapa segi yaitu menyangkut sistem perubahan dan prosedur/mekanisme perubahannya, bentuk hukum perubahannya, serta substansi materi yang diubah. (Hidayat, 2002: 4).

Tentang sistem perubahan dan prosedur perubahannya, amandemen terhadap UUD 1945 menggunakan landasan sistem dan prosedur yang ditentukan pasal 37 UUD 1945. Mengenai bentuk hukumnya, secara teoritis dan praktek ketatanegaraan dikenal adanya pola perubahan yang secara langsung dituangkan dalam teks UUD yang lama dengan melakukan perubahan terhadap naskah aslinya (model Eropa Kontinental). Di samping itu ada pola addendum dimana substansi perubahannya dituangkan dalam suatu naskah yang terpisah dari naskah aslinya, sedangkan naskah asli itu sendiri dibiarkan tetap dengan rumusan aslinya (model Amerika Serikat). Dilihat dari aspek itu amandemen terhadap UUD 1945 dapat dikatakan mengikuti model Amerika Serikat.